Systemwettbewerb

Ordnungspolitik basiert zwar auf grundlegenden Prinzipien, das heißt aber nicht, dass schon alle Institutionen, die für eine erfolgreiche Marktwirtschaft notwendig sind, bekannt wären. Der ständige Wettbewerb durch Innovationen und Imitationen trifft nicht nur für Güter-, Dienstleistungs- und Faktormärkte zu, sondern auch für Institutionen selber, die solche Märkte ordnen. Auch institutionelle Arrangements oder Systeme stehen im Wettbewerb zueinander, wobei es Parallelen, aber auch  Unterschiede zum Wettbewerb im Gütermarkt gibt. Beim Systemwettbewerb konkurrieren immobile Produktionsfaktoren (Arbeit) um die mobilen Produktionsfaktoren (Kapital). Es gibt einen Markt mit Anbietern und Nachfragern von Institutionen, dessen Analyse im Mittelpunkt der Theorie des Systemwettbewerbs (Institutionen-Wettbewerbs) steht.

Theoretische Grundlagen

Die zahlreichen in den letzten Jahren erschienen Artikel über Systemwettbewerb finden ihren Grund nicht nur in den aktuellen politischen Entwicklungen, sondern auch in einem Theoriedefizit der neoklassischen Modelle: der völligen Abstraktion von Rahmenbedingungen und Institutionen beim Erreichen der allokativen Effizienz. Wenn Güter homogen sind, Zeit, Raum und Institutionen nicht existieren und Information vollkommen ist, ist das Erreichen des Pareto-Optimums eine Rechenaufgabe, und Wettbewerb wird zur „verschwenderischen Methode“ (Hayek). Auch die Analyse von Monopolen und Oligopolen und besonders deren Regulierung geht im neoklassischen Ansatz von voller Information, zumindest für den wohlwollenden, die Gesamtwohlfahrt erhöhenden Regulator aus.

Dieser „nirwana-approach“ (Demsetz) wird nicht nur in der amerikanischen Literatur seit den 70er Jahren kritisiert, sondern bereits von den Freiburger Ordoliberalen und insbesondere von Friederich August von Hayek gesehen. Walter Eucken etwa untersucht Anreizstrukturen in verschiedenen institutionellen Regimen und leitet daraus Empfehlungen für deren Design ab. Der Schwerpunkt dieser Analysen ist aber das Handeln in Institutionen, nicht die Wahl der Institutionen. Als A. Downs das Wettbewerbsmodell auf den politischen Markt überträgt und J. Buchanan sowie G. Tullock die Allokationswirkung von Wahlsystemen untersuchen, entsteht als neuer Zweig der Volkswirtschaftslehre die konstitutionelle Ökonomik. Deren explizites Ziel ist die Wahl der Regeln (choice of rules) im Gegensatz zur Wahl in Regeln (choice within rules) (Buchanan).

Abwanderung und Widerspruch

Hier setzt die moderne Theorie des Systemwettbewerbs an: Die Besonderheit ist dabei, daß im institutionellen Wettbewerb die Anbieter von Politik („politische Unternehmer“, d.h. insbesondere Politiker, aber auch Lobbyisten und Verfassungsrichter) gleichzeitig die Gestalter der eigenen Regeln sind. Es geht um die Endogenisierung der Institutionen in der ökonomischen Theorie. Beim Systemwettbewerb stehen verschiedene (z.B. Krankenversicherungs-, Steuer-, Handels- oder Gesellschafts-) Systeme im Wettbewerb zueinander. Die am häufigsten diskutierte Form ist die Konkurrenz der immobilen um die mobilen Faktoren der Produktion. Firmen wechseln zum Beispiel ihren Standort, um institutionellen Rigiditäten zu entgehen. Der Wettbewerb um ausländische Direktinvestitionen ist global und führt zur Standortdebatte und besonders in Grenzregionen entsteht Wettbewerb um Konsumenten. In allen Fällen nutzen die Nachfrager von Institutionen (Investoren, Konsumenten, Steuerzahler) die Arbitrage aus deren unterschiedlichem Design, um ökonomische Vorteile zu erzielen. Auch der Import von Gütern ist gleichzeitig als Auswahl derjenigen Institutionen zu verstehen, unter denen das importierte Gut produziert wurde.

Wie wirken sich solche Arbitrageprozesse auf das Angebot von Institutionen aus? Während beim Wettbewerb in Märkten Anbieter direkt (pekuniär) die Folgen des Wechsels der Nachfrager zu einem anderen Anbieter spüren, gilt dies für die Anbieter von Institutionen nicht. Politiker haben als  Eigennutzmaximierer ein Interesse an ihrer Wiederwahl (Wiederwahlrestriktion). Sie bieten also dann ein verändertes Angebot an Institutionen an, wenn sie ihre Wiederwahl durch institutionelle Arbitrage gefährdet sehen. Diese Restriktion ist vermutlich nicht so stark wie eine Marktreaktion auf Gütermärkten, da die Wahl in großen zeitlichen Abständen stattfindet und die Wahlentscheidung meistens von einem Bündel aus vielen Argumenten abhängt. Bürokraten (Beamte) als Anbieter institutioneller Arrangements unterliegen nur der allgemeinen Kontrolle durch Gesetze, dort ist die Reaktion auf Arbitrage vermutlich noch geringer.

Abwanderung (exit) und Widerspruch (voice) im Systemwettbewerb

Für Politiker kann Handeln im Systemwettbewerb aus zwei Gründen nötig werden: Erstens führt z.B. die Abwanderung von Kapital (exit) direkt zu weniger Steuereinnahmen und damit einem geringeren politischen Spielraum. Zweitens kann es zu politischem Druck (voice) von Betroffenen kommen, z.B. von Arbeitslosen oder nicht-wettbewerbsfähigen Industrien. Auf diesen Druck kann der Politiker, sofern er seine Wiederwahl gefährdet sieht, auf zwei Arten reagieren: Wie auf den Gütermärkten kann er neue Institutionen einführen (Innovation) oder erfolgreiche Institutionen imitieren.

Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, daß Systemwettbewerb einen Anreiz zur Innovation enthält und somit als Entdeckungsverfahren funktioniert (Hayek). Zweitens begrenzt er die Macht der Politiker, beliebige Institutionen einzuführen und wird damit zum Kontrollverfahren. Systemwettbewerb ermöglicht dem Politiker aber auch, Alternativen zum eigenen System zu erkennen (institutionelles Lernen). Dabei ist es kostengünstiger, neue Institutionen, die scheitern oder Erfolg haben können, erst in einem Land auszuprobieren, als sie für mehrere Länder, z.B. im Rahmen der Europäischen Union, zu harmonisieren. Die Falsifizierung von institutionellen Systemen ist somit im Systemwettbewerb weniger teuer und flexibler.

Strategien im Systemwettbewerb

Eine institutionelle Imitation ist z.B. die Einführung von Marktwirtschaften in Osteuropa oder die Verankerung einer unabhängigen Zentralbank in vielen europäischen Ländern nach dem Vorbild der Bundesbank. Eine institutionelle Innovation war z.B. die Einführung der Sozialversicherung als Antwort auf die soziale Frage durch Bismarck; generell gilt, dass  Anzahl und Art der institutionellen Innovationen ex ante nicht bekannt sind. Grundsätzlich sind Politiker als Anbieter eingeschränkt durch institutionelle Traditionen und die Durchsetzbarkeit neuer Institutionen im politischen Prozess. Ihre Reaktionen im Systemwettbewerb werden deshalb voraussichtlich langsamer erfolgen können als die eines Unternehmers im Wettbewerb in Gütermärkten; kleinere, schrittweise Änderungen sind wahrscheinlicher, mit der Ausnahme eines radikalen Systemwechsels dann, wenn das institutionelle System vor dem Kollaps steht (z.B. Zusammenbruch der sozialistischen Staaten). Innovationen und Imitationen können wiederum in zwei verschiedenen Arten auftreten:

·         Einmal kann der Politiker versuchen, die institutionellen Bedingungen so zu verändern, dass für das eigene System ein Wettbewerbsvorteil entsteht. Im Wettbewerb der Steuersysteme kann etwa eine Steuersenkung zum Rückfluss von Anlagekapital führen. Eine glaubwürdige und stabilitätsorientierte Politik (vom reinen Standortmarketing bis hin zu tatsächlichen Änderungen) kann zu mehr Investitionen führen. Ökonomisch entspricht dies dem Leistungswettbewerb im Austauschprozess zwischen Anbietern und Nachfragern, d.h. die Einwirkung auf die Konkurrenz erfolgt über eine Leistungsverbesserung.

·         Andererseits kann der Politiker auch versuchen, den Systemwettbewerb zu beschränken, um seiner kontrollierenden Wirkung zu entgehen. Beispielsweise kann er Kapitalverkehrskontrollen, Handelshemmnisse oder Ausreiseverbote erlassen. Ökonomisch entspricht dies dem Behinderungswettbewerb im Parallelprozess, d.h. andere Anbieter werden im Absatz ihres Angebots behindert.

Systemwettbewerb existiert also wie Wettbewerb auf Märkten, allerdings sind hier Elemente des ökonomischen Wettbewerbs (Ausnutzung der Erträge unterschiedlicher Institutionen durch die Nachfrager) mit denen des politischen Wettbewerbs (Angebot durch Politiker mit Wiederwahlrestriktion) vermischt. Systemwettbewerb nimmt eine „Entdeckungsfunktion“ und eine „Kontrollfunktion“ wahr.

Wettbewerbsordnung versus Harmonisierungskartell

Wenn Systemwettbewerb analog zu Wettbewerb auf Märkten funktioniert, stellt sich die Frage, ob hier auch dieselben Wettbewerbsprobleme auftreten können: Braucht Systemwettbewerb eine Wettbewerbsordnung, kann es zu Wettbewerbsversagen kommen? Kritiker befürchten, dass Systemwettbewerb nicht etwa dazu führt, dass durch neue Institutionen besser auf die unterschiedlichen Präferenzen der Nachfrager eingegangen wird, sondern im Gegenteil der Systemwettbewerb einen Zwang zu suboptimalen Regelungen beinhaltet. Im Wettbewerb der Steuersysteme etwa kommt es durch unterschiedliche Steuersätze zu Kapitalabwanderung. Ein Land wird deshalb zum Handeln gezwungen und senkt seine Steuern. Daraufhin zieht das Ausland nach, das  durch die (Rück-) Wanderung des Kapitals ebenfalls zum Handeln gezwungen wird. Am Ende dieses „race to the bottom“ (Sinn u.a.) ist die Steuer auf Kapital ganz verschwunden (sogenannte zero level regulation); die Präferenzen der Bürger etwa für öffentliche, steuerfinanzierte Güter könnten nicht mehr berücksichtigt werden. In diesem Fall wird die Einschränkung von Systemwettbewerb z.B. durch protektionistische Maßnahmen oder durch ein  Harmonisierungskartell gefordert.

Diese Kritik am Systemwettbewerb ist aber nicht haltbar, wenn man nicht von einem rein mechanischen Funktionieren der Wirtschaft ausgeht: Weder Politiker noch Nachfrager reagieren in der Realität wie in diesem Modell. Da jede Steuersenkung den Spielraum für Ausgaben senkt, führt die notwendige Ausgabensenkung ihrerseits zu „voice“, politischem Druck, und Steuersenkungen können nicht beliebig fortgesetzt werden. Auch das Kapital reagiert nicht vollständig, sondern Steuersätze sind nur ein Parameter im Wettbewerb um Kapital. Die Analyse von Systemwettbewerbsversagen basiert also auf ceteris-paribus-Annahmen, während in der realen Welt zwar Steuerwettbewerb mit Steuersenkungen vorkommt, aber kein Verschwinden von Regulierungen überhaupt. Eichengreen zeigt am Beispiel Amerikas, dass auch in schon lange bestehenden Föderationen große Steuerunterschiede bestehen können. Dies dürfte in Europa mit seinen weitaus weniger integrierten Faktormärkten und den historisch und kulturell bedingten großen Präferenzunterschieden viel mehr der Fall sein.

Wie in der ökonomischen Wettbewerbstheorie stellt sich die Frage, ob man der positiven Analyse von Systemwettbewerb auch eine normative Theorie gegenüberstellen kann. Politiker  können - wie oben gezeigt - versuchen, zur Vermeidung der Kontrollfunktion den Systemwettbewerb durch Protektionismus oder Kartellbildung („Harmonisierung von institutionellen Regelungen“) einzuschränken. Wenn man also Systemwettbewerb wegen der Funktionen, die er erfüllt, will, muss man über eine Wettbewerbsordnung nachdenken, die Systemwettbewerb ermöglicht.  Geeignete Kategorien dazu liefert das Leitbild der Wettbewerbsfreiheit nach Erich Hoppmann. Wettbewerbsfreiheit ist gegeben, wenn Freiheit im Parallelprozess (innerhalb einer Marktseite, z.B. der Anbieter) sowie im Austauschprozess (zwischen beiden Marktseiten) gegeben ist. Beim Systemwettbewerb heißt das, dass Politiker ohne Kartellabsprachen  Institutionen anbieten, die die Bürger frei von Protektionismus wählen können. Für den Nachfrager muss also Freizügigkeit (von Kapital, Waren, Dienstleistungen und Arbeit) bestehen. Auf der Angebotsseite dürfte Harmonisierung allenfalls im eng umgrenzten Fall grenzüberschreitender externer Effekte, z.B. bei grenzüberschreitender Umweltverschmutzung,  erfolgen. Wichtig ist aber auch dann die Offenhaltung der Entwicklung der Institutionen, d.h. die Reversibilität der institutionellen Regelungen. Ein „institutionelles Optimum“ wird es nie geben, da wechselnde Präferenzen und Innovationen das institutionelle Gefüge stets verändern.

Wegen der Tendenz zur Wettbewerbsbeschränkung und der Annahme eigennutzorientierter politischer Unternehmer muss die Wettbewerbsfreiheit überwacht werden von einer „neutralen“ Instanz, einer Kartellbehörde. Gerade hier liegt ein großer Unterschied zwischen dem Wettbewerb in Märkten und Systemwettbewerb. Während ersterer von ökonomischen Agenten ausgetragen wird und von unbeteiligten, ökonomisch nicht interessierten Richtern und Kartellämtern kontrolliert wird, geht dies im politischen Wettbewerb nicht. Systemwettbewerb findet nämlich nicht nur horizontal (im Parallelprozess) statt, sondern auch vertikal (zwischen verschiedenen politischen Ebenen, z.B. Gemeinden, Ländern, Staaten und suprastaatlichen Organisationen). Die Tendenz zur Aufgabenzentralisierung durch höhere politische Ebenen lässt sich empirisch in allen föderalen Gebilden beobachten. Systemwettbewerb zwischen Staaten und suprastaatlichen Organisationen (z.B. der europäischen Staaten und der EU) müsste also auf einer höheren, uninteressierten Ebene kontrolliert werden. Forderungen nach einer „Weltordnungspolitik“ (z.B. Giersch) oder einem Kartellamt für den Systemwettbewerb zwischen Staaten sind aber illusorisch. Sie setzen letztlich voraus, dass das genannt Gremium von wohlwollenden „Aliens“ gebildet wird, die dann nicht mehr als Vertreter von Nationalstaaten oder suprastaatlichen Verwaltungen etc. handeln. Zudem müssten vorher alle beteiligten politischen Ebenen ihre Zustimmung zu einem solchen „Alien-Kartellamt“ geben. Da ein solches Kartellamt aber eine Verstärkung der Kontrollfunktion des Systemwettbewerbs bedeutet, werden ihm die politischen Unternehmer nicht zustimmen. Systemwettbewerb lässt sich also nicht wie Wettbewerb in Märkten mit Hilfe eines Kartellamtes als freier Leistungswettbewerb gestalten. Stattdessen bietet die Föderalismusdebatte eine andere, allerdings viel schwächere Lösung an: Ein System von checks-and-balances, bei dem sich die höhere und die jeweils niedrigere Ebene gegenseitig kontrollieren.

Quellen / Literatur:

Buchanan, J. ; Tullock, G. - The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor 1962.

Demsetz, H. - Information and Efficiency: Another Viewpoint, in: Journal of Law and Economics, 12 (1969), S. 1-22.

Downs, A. - An Economic Theory of Democracy, New York 1957.

Eichengreen, B. - One money for Europe? Lessons from the US currency union, in: Economic policy, 10 (1990), S. 117-187.

Eucken, W. - Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen 1952.

Gerken, L. - Vertikale Kompetenzverteilung in Wirtschaftsgemeinschaften - Bestimmungsgründe und Probleme, in: derselbe (Hrsg.): Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung, Freiburg 1996, S. 3-33.

Giersch, H. - Freihandel und Ordnungspolitik, in: Herbert Quandt - Stiftung (Hrsg.): Nach der Reform der Welthandelsordnung, Bonn 1995, S. 19-31.

Hayek, F.A. von - Der Wettbewerb als Entdeckungsverfahren, in: derselbe, Freiburger Studien, Tübingen 1969, S. 249-265.

Hirschman, A. - Exit, Voice, and Loyalty - Responses to Decline in Forms, Organizations, and States, Cambridge 1970.

Hoppmann, E. - Wettbewerb als Norm der Wettbewerbspolitik, in: ORDO 18 (1967), S. 77-94.

Mussler, W.; Wohlgemuth, M. - Institutionen im Wettbewerb - Ordnungstheoretische Anmerkungen zum Systemwettbewerb in Europa, Diskussionsbeitrag 05/94 aus dem Max-Planck-Institut zur Erforschung von Wirtschaftssystemen, Jena 1994.

Prosi, G. - Europäische Integration durch Wettbewerb? Eine politisch-ökonomische Analyse, in: Radnitzky, G. - Bouillon, H. (Hrsg.): Ordnungstheorie und Ordnungspolitik, Berlin 1991, S. 119-135.

Seliger, B. - Systemwettbewerb und Wettbewerbssystem, in: Tallinna Tehnikaülikooli Majandusteaduskond (Hrsg.): Aktuaalsed Majanduspoliitika Küsimused Euroopa Liidu Riikides ja Eesti Vabariigis (Aktuelle wirtschaftspolitische Fragen in den Ländern der Europäischen Union und in der Republik Estland), Tallinn 1996, Band 2, S. 266-277.

Siebert, H. -  The Harmonization Issue in Europe: Prior Agreement or a Competitive Process?, in: derselbe (Hrsg.): The Completion of  the Internal Market, Tübingen 1990.

Siebert, H.; Koop, M. - Institutional Competition versus Centralization: Quo Vadis Europe?, Kiel Working Paper N° 548, Kiel 1993.

Sinn, H.-W. - How much Europe? Subsidiarity, Centralization and Fiscal Competition, CES Working Paper N° 39, München 1993.

Wohlgemuth, M. - Institutional Competition - Notes on an Unfinished Agenda, Diskussionsbeitrag 06/95 aus dem Max-Planck-Institut zur Erforschung von Wirtschaftssystemen, Jena 1995.