Reformen im Wohlfahrtsstaat

Während andere Länder wie z.B. Großbritannien bereits in den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts umfangreiche Reformen ihres wohlfahrtsstaatlichen Systems durchführten und sich damit international wettbewerbsfähig machten, ist in Deutschland bisher keine wirklich grundlegende Reform erfolgt. Erste Reformbestrebungen unter der Regierung Kohl vor der deutschen Vereinigung blieben Stückwerk. Der „Einheitsboom“ der beginnenden 90er Jahre verzögerte die notwendigen strukturellen und institutionellen Anpassungen noch einmal um mehrere Jahre. Deutschland ist deshalb heute durch einen erheblichen Reformstau gekennzeichnet. Zwar wurden in den vergangenen Jahren einige Reformprojekte angegangen. Aus ordnungspolitischer Sicht sind sie aber eher skeptisch zu bewerten. 

Die „Große Koalition“

Seit Herbst 2005 wird Deutschland zum zweiten Mal in seiner Geschichte von einer „Großen Koalition“ aus CDU/CSU und SPD regiert. Diese konzentrierte sich bisher allerdings primär auf fiskalpolitische Ziele. Um die Finanzlage des Staates verbessern wurden zum 1.1.2007 die Mehrwertsteuer um 3% erhöht. Der Spitzensteuersatz stieg von 42% auf 45% (sog. „Reichensteuer“). Die Pendlerpauschale wurde gekürzt, was allerdings rechtlich noch umstritten ist. Der Sparerfreibetrag wurde auf 750 Euro p.P. reduziert. Parallel wurde der Beitrag zur Rentenversicherung von 19,5% auf 19,9% angehoben, das Rentenalter zudem auf 67 Jahre (ab 2012). Lediglich eine Absenkung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung um 2,3% stand diesen Belastungen bisher entgegenstehen. Eine wirkliche Reform des Gesundheitssektors wurde hingegen bis jetzt nicht erreicht. Auch hier steht weiterhin die Einnahmenseite im Vordergrund. Hingegen taucht nirgendwo die Idee auf, durch den Preismechanismus zu einer effizienten Allokation von Faktoren und Leistungen zu kommen. Damit zeigt die Große Koalition jedoch, dass strukturelle Reformen, insbesondere der Sozialsysteme, nicht an erster Stelle für sie stehen. Bisher ist ihre Bilanz daher unbefriedigend.

Der Koalitionsvertrag „Gemeinsam für Deutschland – mit Mut und Menschlichkeit“ (vom 11.11.2005)

Grundsätzlich stellt sich der Koalitionsvertrag als ein Spiegel des Zeitgeistes dar. Zum einen haben sich die Parteien große Ziele gesetzt. Sie wollen den Wohlstand sichern und Arbeitsplätze schaffen, den Aufbau Ost fördern und die Handlungsfähigkeit des Staates wieder herstellen. Dabei beschönigen sie nichts und sagen auch deutlich, dass sie Maßnahmen planen, welche die Bevölkerung belasten werden. Andererseits stellt der Vertrag aber auch keine konzeptionelle Politikwende dar. So wird im Koalitionsvertrag auch weiterhin der Staat als allmächtiger Akteur im Wirtschaftsleben betrachtet, der Bürger hingegen als unmündig angesehen. Entsprechend beschränkten sich die Ankündigungen des Vertrages auf die Nennung von wirtschaftspolitischen Instrumenten, welche es möglich machen, die Politik der vergangenen Jahre fortzusetzen. Der Begriff der „Sozialen Marktwirtschaft“ fällt zwar immerhin dreimal, wird aber konzeptionell missverstanden. So besteht der Kern des Koalitionsvertrages aus einer Liste aktuell zu lösender Probleme und den entsprechenden (staatlichen) Maßnahmen. Dazu gehören insbesondere die Wachstumsschwäche, Massenarbeitslosigkeit, soziale Unsicherheit und der handlungsunfähige Staat. Dies steht im Widerspruch zur Auffassung Ludwig Erhards, welcher Wirtschaftspolitik ausdrücklich nicht an tagespolitischen Erfordernissen ausrichten wollte, da es so zu beliebigen oder willkürlichen Entscheidungen käme. Die angekündigten Maßnahmen entsprechen zudem denjenigen, welche bereits in den 80er und 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts erfolglos versucht wurden. Insbesondere sind alle Programme durch eine ungetrübte Staatsgläubigkeit gekennzeichnet. Was Ludwig Erhard mit dem Konzept der Sozialen Marktwirtschaft meinte, war eine „Ordnung der Freiheit“, nicht die Organisation von Interventionen ins Wirtschaftsgeschehen. Davon ist der Koalitionsvertrag von 2005 leider weit entfernt.

Agenda 2010 (2002 – 2005)

Nachdem die rot-grüne Bundesregierung unter Kanzler Gerhard Schröder 1998 Reformansätze der Vorgängerregierung wieder rückgängig gemacht hatte, hat sie in der zweiten Legislaturperiode ein heftig umstrittenes Reformpaket unter dem Namen „Agenda 2010“ entworfen. Die drei wichtigsten Bereiche der Agenda 2010 sind eine Steuerreform, eine Rentenreform und eine Gesundheitsreform. Damit ist das Konzept vordergründig recht umfassend und ehrgeizig.

2004 wurde ein erster Schritt der Steuerreform durchgeführt und der Eingangssteuersatz auf 16 Prozent sowie der Spitzensteuersatz auf 45 Prozent verringert. Im folgenden Jahr sanken diese Sätze auf 15 bzw. 42 Prozent. Die Steuerersparnis für die Bürger wurde von der Regierung mit ca. 21,5 Milliarden Euro angegeben.

Die Rentenreform der Agenda 2010 besteht insbesondere aus einer kurzzeitigen Aussetzung der Rentenanpassungen mit dem Ziel, den Rentenversicherungsbeitrag bei 19,5 Prozent zu stabilisieren, sowie einer langfristigen Modifikation der Renten mit Hilfe eines so genannten „Verträglichkeitsfaktors“. Letzteres bedeutet aber nichts anderes als eine Anpassung der Renten an die Entwicklung der Löhne, also langsamer ansteigende Renten. Im Hinblick auf die schnell anwachsende Bevölkerung gibt es keine andere Möglichkeit als die einer radikalen Reform. Es ist jedoch paradox, dass diese Veränderungen bereits vor dem Regierungswechsel 1998 geplant wurden und dann von derselben Regierung gestoppt wurden, die sie heute im Rahmen der Agenda 2010 propagiert.

Auch im Gesundheitswesen wurden bereits 2004 erste Reformschritte durchgeführt, die allerdings mit ihrem Ziel einer Senkung des durchschnittlichen Krankenversicherungsbeitrages von 13,6 Prozent auf weniger als 13 Prozent scheiterten. Der Abbau staatlicher Bürokratie sowie Maßnahmen, welche  gleichzeitige Berufstätigkeit und Kindererziehung von Müttern erleichtern sollen, sind andere Aspekte der Agenda 2010.

Die Agenda 2010 ist zweifellos die wichtigste Reform der Regierung Schröder, aus ordnungspolitischer Sicht aber lediglich ein Anfang und in vielerlei Hinsicht nicht viel versprechend. Eine umfassende Umwandlung aller reformbedürftiger Bereiche, des Arbeitsmarktes, des Rentensystems und des  Gesundheitswesens, ist nicht erreicht worden. Gerade weil nur die Finanzierbarkeit bestimmter Maßnahmen diskutiert wird, wird ein entscheidender Aspekt des Problems ausgeblendet: die richtige Zielsetzung! Zuerst müssen die Reformen dazu beitragen, wieder ein funktionsfähiges Preissystem zu etablieren, die Märkte zu öffnen, wirtschaftliche Freiheit und entsprechende Haftungsregeln zu etablieren. Dort, wo private Märkte wie z.B. der Versicherungsmarkt besser funktionieren als ein verkrustetes wohlfahrtsstaatliches System, wird im Falle einer klaren Liberalisierung weniger bzw. gar keine öffentliche Unterstützung mehr benötigt. Fast immer haben Deregulierungen in diesen Bereichen mehr Erfolg als umfangreiche staatliche Ausgabenprogramme.

Hartz-Gesetzgebung (2003 – 2005)

 Zur Reform des Arbeitsmarktes – oder besser gesagt zur Reform der Arbeitslosenverwaltung – wurde von der Regierung Schröder eine Kommission unter Vorsitz des VW-Managers Peter Hartz eingesetzt. Die so genannte Hartz-Kommission erarbeitete folgende Vorschläge, welche in 3 Stufen eingeführt wurden:

Im Januar 2003 wurden die so genannten Hartz I und Hartz II Gesetze erlassen. Sie erleichterten und unterstützten die „Ich-AG“ finanziell. Außerdem bewirkten sie, dass geringfügige Beschäftigung steuerfrei ist und bis zu einem gewissen Verdienst auch keine Sozialabgaben verlangt werden. Über dieser Grenze wird das Einkommen stufenweise versteuert, bis der normale Satz erreicht ist. Auch werden Weiterbildungsmaßnahmen unterstützt. Momentan stehen 7,6 Millionen Menschen in einem geringfügigen Beschäftigungsverhältnis. Es ist paradox, dass die Regierung Schröder, welche die steuer- und sozialabgabenfreie Beschäftigung ursprünglich stark kritisiert hat, diese jetzt als eine der Hauptstützen im Kampf gegen die hohe Arbeitslosenquote darstellt.

Im Januar 2004 wurde mit Hartz III ein Gesetz zur Arbeitsmarktreform erlassen, welches wesentliche Verbesserungen bedeutet, v.a. weniger unflexible Kündigungsbedingungen und eine Senkung der Ansprüche auf Arbeitslosenunterstützung. Damit wurde erstmals seit langem erkannt, dass ein umfassender Kündigungsschutz Einstellungen verhindert. Die durchgeführten Maßnahmen waren aber noch unzureichend und führten daher kaum zu einer deutlichen Senkung der Arbeitslosenquote in Deutschland. Durch Hartz III sollte auch eine Verbesserung der Arbeitsverwaltung stattfinden. Die Bundesanstalt für Arbeit war in dieser Zeit von Skandalen überschattet, u.a. durch Unregelmäßigkeiten bei der statistischen Erfassung von vermittelten Arbeitslosen. Die neue Bundesagentur für Arbeit soll sich auf die Vermittlung von Arbeitslosen auf offene Stellenangebote konzentrieren und nicht auf die Berechnung von Arbeitslosengeldansprüchen. Der Erfolg dieser Umstrukturierung ist jedoch zweifelhaft. Lediglich durch eine Umbenennung – und vielleicht Umstrukturierung - der umfangreichen Arbeitsverwaltungs-Bürokratie wird jedoch keine Verwaltungseffizienz garantiert. Außerdem werden dadurch keine neuen Stellen in Deutschland geschaffen.

Hartz IV, der letzte Teil des Reformpaketes für den Arbeitsmarkt, wurde in Januar 2005 als Gesetz verabschiedet. Es handelt sich dabei um den bedeutendsten und anspruchvollsten Teil der Reform. Seit Januar 2005 gibt es keine doppelte Bürokratie mehr, um Arbeitslosenhilfe (für Langzeitarbeitslose) und Sozialhilfe (für alle anderen) zu verwalten. Hinzu kamen auch Kürzungen bei den Unterstützungsleistungen. Die Beratung für Arbeitslose soll parallel verstärkt werden. Wichtiger noch ist das Konzept „Fördern und Fordern“, das es erlaubt, Arbeitslosen, die nicht gewillt sind eine angemessene Arbeit aufzunehmen, die Leistungen zu reduzieren oder sogar auszusetzen. Natürlich ist es schwierig, den Begriff „angemessene Arbeit“ konkret zu definieren. Bisher war aber die mangelnde Bereitschaft vieler Arbeitsloser, eine schlechter entlohnte Arbeit als bisher anzunehmen, einer der Gründe, warum es nicht gelang, viele Arbeitslose wieder in Arbeit zu bringen.

Die Hartz-Gesetzgebung war sicherlich ein richtiger und wichtiger Schritt zur Reform des deutschen Wohlfahrtsstaates. Sie war jedoch in kein Gesamtkonzept eingebettet, denn auch die Agenda 2010 war nur Stückwerk. Damit konnte die Hartz-Gesetzgebung aber kaum wirken. Ganz im Gegenteil, dort wo kaum freie Arbeitsplätze vorhanden waren, z.B. im Osten Deutschlands, bewirkte gerade Hartz IV erhebliche Widerstände. Diese Art der Arbeitsmarktreform hätte sich bedeutend leichter umsetzen lassen, wenn parallel das Angebot an freien Stellen deutlich verbessert worden wäre, z.B. durch eine umfassende Steuerentlastung für Mittelständler. Als singuläre Reformmaßnahme stellte Hartz IV jedoch nur einen Stolperstein für die Regierung Schröder dar.

Quellen / Literatur:

Bundesregierung (2004) Agenda 2010, im Internet: http://www.bundesregierung.de/ en/News-by-subject/Agenda-2010-,11608/Agenda-2010-an-overview.htm (Zugriff am 15.2.2005).

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2004) Jahresgutachten 2004/2005, Erfolge im Ausland - Herausforderungen im Inland, o.O.

Seliger, Bernhard (2001) Reforming the Welfare State: German and European Experiences and Challenges, in: International Area Review, Bd. 4, Nr. 1, S. 63-87.

Wünsche, Horst-Friedrich (2005) Vom Koalitionsvertrag zur Regierungserklärung: Schritte zur Revitalisierung der Sozialen Marktwirtschaft?, in: Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, Heft 106, Dezember 2005, S. 11-17.