Seoul, den 21.09.2006

Ordnungspolitischer Kommentar

 Dr. Bernhard Seliger

          Die chinesische und indische Herausforderung – Variationen zum alten Thema “Ordnungspolitik versus Protektionismus”

„Optimisten lernen Russisch, Pessimisten lernen Chinesisch“ hiess es in den Zeiten des Kalten Krieges. Heute scheint dieser nicht ganz ernst gemeinte Spruch aktueller denn je – die Herausforderung, die die chinesische und zunehmend auch die indische Wirtschaft für die entwickelten Volkswirtschaften in Europa und Amerika darstellen, wird allerortens diskutiert. Die Übernahme des Luxemburger Stahlkonzerns Arcelor durch den indischen Giganten Mittal, die Übernahme von Schneider Electronics durch den chinesischen Konzern TCL, der auch schon die DVD- und TV Sparte der französischen Thomson Gruppe übernommen hatte, haben diese Herausforderung ins Bewusstsein der Europäer gerückt. Sie haben zu einer heftigen ordnungspolitischen Debatte geführt. Sollen verschärfte Übernahme-Regelungen, staatliche Zutrittsschranken auf Märkten oder multinationale Regeln das Eindringen chinesischer und indischer Firmen auf europäische Märkte verhindern, oder soll der verschärfte Wettbewerb toleriert oder sogar begrüsst werden?

Der Aufstieg Chinas zur wirtschaftlichen Grossmacht begann mit den Reformen unter Deng Xiaoping ab dem Jahr 1978. Nachdem China unter Mao und seinen Nachfolgern jahrzehntelang von Armut und Hungersnöten in einer dysfunktionalen Zentralverwaltungswirtschaft geprägt waren, haben die marktwirtschaftlichen Reformen zunächst in der Landwirtschaft und dann auch in der Industrie zu einem rasanten Wachstum geführt. Seitdem ist die chinesische Wirtschaft (BIP) im Jahr um durchschnittlich 9 Prozent gewachsen, die Industrie sogar um 11 Prozent. Ein Ende dieses Booms ist noch nicht abzusehen. Mit mehr als 800 Mrd. US-$ hat China die weltweit größten Devisenreserven und ein Viertel der Direktinvestitionen in Entwicklungsländer geht nach China. Dennoch gibt es auch in der chinesischen Wirtschaft grosse Probleme: Der Bankensektor ist marode, riesige Einkommensunterschiede zwischen dem entwickelten östlichen Küstenstreifen und dem westlichen Hinterland führen zu sozialen Konflikten, hunderte Millionen Wanderarbeiter und Unterbeschäftigte in der Landwirtschaft sowie im Staatssektor konnten bisher nur wenig vom Boom Chinas profitieren. Etwa 15 Prozent leben immer noch unterhalb der Armutsgrenze von einem US-$ pro Tag. Trotz dieser Probleme bleibt China eine doppelte Herausforderung fuer Europa: einerseits durch die Verlagerung eines grossen Teils der Produktion, insbesondere der arbeitsintensiven Produktion, nach China. Zweitens auch mehr und mehr durch die oben erwähnten neuen chinesischen multinationalen Unternehmen, die direkte Konkurrenten in Europa werden.

Indien hat einen etwas anderen Entwicklungsweg genommen. Zwar war es seit seiner Unabhängigkeit nie eine Zentralverwaltungswirtschaft sowjetischen Typs geworden, aber starke Tendenzen der zentralen Planung mittels Fünfjahresplänen führten überall zu Hemmnissen fuer das freie Unternehmertum. Erst seit den 1980er Jahren, als die Erfolge der ostasiatischen Tigerökonomien deutlich wurden, gab es erste vorsichtige Liberalisierungsschritte. Sie gewannen seit 1991 an Bedeutung, als weltweit die Überlegenheit marktwirtschaftlicher Systeme zu Reformen führte. Seitdem hat Indien bei einigen Sektoren, insbesondere bei der Software-Entwicklung oder der Filmindustrie sowie auch in der Dienstleistungsbranche, z.B. bei Call Centern, große Erfolge feiern können, auch wenn das noch nicht unbedingt zu einer Modernisierung des ganzen Landes geführt hat. Die Wachstumsraten stiegen im Durchschnitt der letzten fünf Jahre auf über 6 Prozent an, mit steigender Tendenz (2005 über 8 Prozent). In jüngster Zeit treten auch indische Grossunternehmen verstärkt auf europäischen Märkten als Käufer und Produzenten auf.

In dieser Situation der chinesisch-indischen Herausforderung werden wieder alte Instrumente des Protektionismus hervorgeholt und neu belebt. Die Quotenregelungen für billige chinesische Textilien durch die Europäische Union sind ein hervorragendes Beispiel dafür, ebenso wie die Diskussion um die Verhinderung von Übernahmen durch verschärfte Regeln oder Veto-Rechte des Staates. Diese Diskussionen bzw. Massnahmen führen naturgemäß zu großen Spannungen mit China und Indien, die nicht zu Unrecht den Europäern und Amerikanern doppelte Standards vorwerfen. Nachdem jahrelang die Liberalisierung Chinas und Indiens gefordert wurde und die Vorzüge der Marktwirtschaft gepriesen wurden, wird das Ergebnis, der Aufstieg beider Länder zu wirtschaftlichen Großmächten, nicht akzeptiert.

Die Ordnungspolitik hat eine andere Antwort auf die Herausforderung, die durch ihre Einfachheit besticht: Der Staat hat lediglich für einen Ordnungsrahmen zu sorgen, innerhalb dessen sich der Wettbewerb der Unternehmen frei entfaltet. Dazu gehört, wie es zum Beispiel die konstitutiven Prinzipien der Wirtschaftsordnung nach Walter Eucken postulieren, auch die interne und externe Offenheit der Märkte, d.h. freier Wettbewerb im Innern und Freihandel nach aussen. Kritiker wenden ein, dass ein solcher Wettbewerb irrealistisch sei, da es offensichtliche Verzerrungen im Wettbewerb gebe: Die Größenvorteile und staatliche Protektion im Inland liesse viele chinesische und indische Unternehmen mit Startvorteilen in den Wettbewerb auf Auslandsmärkten gehen und Arbeitskosten und laxe Regulierungen, etwa im Umweltbereich und Sozialbereich verschärften diese Probleme. Wenn es auch richtig ist, dass tatsächlich der manchmal angeprangerte „Turbokapitalismus“ in China nichts mit freiem Wettbewerb zu tun hat und zumindest teilweise auf einem System von Protekion, staatlicher Einflussnahme und Korruption beruht, so ist es doch eine Illusion, auf ein einheitliches Spielfeld („level playing field“) zu warten, bevor man Wettbewerb überhaupt zulässt. Dieses Konzept, dass als Bestandteil der vollständigen Konkurrenz in der Wirtschaftstheorie so bedeutsam geworden ist, kann keine Leitline der praktischen Wettbewerbspolitik sein. Eine völlige Gleichheit aller Anbieter wäre die ironisch so genannte „Schlafmützenkonkurrenz“, bei der eine Vielzahl kleiner Anbieter ohne irgendwelche Vorteile bzw. Präferenzen bei einem homogenen Gut miteinander initiativlos konkurriert.

Wenn es ohnehin Verzerrungen durch unterschiedliche Wettbewerbsvoraussetzungen und durch Oligopolmacht gibt, ist es dann nicht besser, durch gezielte staatliche Politik ökonomische Renten (d.h. nicht wettbewerblich entstandene Einkommen) in das eigene Land zu lenken, wie es die strategische Handelspolitik fordert? Die Erfahrung zeigt, dass auch das nicht funktioniert. Gerade im Stahlbereich, der jetzt durch die Übernahme von Arcelor durch Mittal so in den Mittelpunkt geriet, haben sich strategische Subventionen als vergeudet erwiesen. In der Regel behindern Subventionen, solange sie nicht streng degressiv und mit einem fixen Endpunkt ausgestattet sind, den Strukturwandel, können aber nicht oder nur durch Zufall zur Umlenkung ökonomischer Renten führen. Gleichzeitig sind sie, da sie oft mit Vergeltungsmassnahmen und politischem Streit verbunden sind, auch politisch sehr kostspielig, ein Punkt, der oft ausser Acht gelassen wird.

Wie sieht nun die ordnungspolitische Alternative zu Protektionismus und strategischer Handelspolitik konkret aus? Sie setzt zunächst voraus, dass durch Handel Wohlfahrtsgewinne entstehen und deshalb prinzipiell keine Schranken zu Handel und Investitionen aufgebaut werden sollten. Andererseits sollte das verständliche Bestreben um Investitionen auch nicht zu einem ebenfalls schädlichen Subventionswettbewerb führen. Standortpolitik heißt nicht die Subventionierung ansiedlungswilliger Unternehmen mit der Gießkanne. Stattdessen sollten diejenigen Regulierungen überprüft werden, die teilweise schon seit Jahrzehnten bekanntermaßen Investitionen in Deutschland abschrecken. Dazu gehören an erster Stelle Überregulierungen auf dem Arbeitsmarkt. Die hohen Lohnkosten, die teilweise ins Feld geführt werden, sind dagegen nicht ganz überzeugend: Trotz der höchsten Lohnkosten in Deutschland gehen die meistens ausländischen Investitionen nach Baden-Württemberg und Bayern (dort vor allem den Münchener Großraum), die als innovative Standorte hervorragendes leisten. Die Pflege und der Ausbau solcher Standorte, die u.a. einen engen Verbund von Unternehmen, Verwaltung und Bildungseinrichtungen, vor allem Universitäten, voraussetzt, sind ein weiterer wichtiger Pluspunkt für eine gezielte Standortpolitik. Naturgemäß gehört auch eine unternehmensfreundliche Steuerpolitik dazu. Die manchmal gehörten Warnungen vor einem Steuerwettbewerb, der schließlich zu gar keinen Steuern führt (und, parallel, zu einem Regulierungswettbewerb, der zu gar keiner Regulierung führt), das sogenannte „race to the bottom“, ist allerdings nur ein theoretisches Konstrukt. Tatsächlich entscheiden Investoren, wie auch Bürger, über ein Bündel von Faktoren, in denen Steuern nur eine Variable sind. Sonst ließe sich auch die oben genannte Vorliebe für den süddeutschen Raum bei Investoren nicht erklären.

Letztlich brauchen wir nicht mehr Regulierung, oder übernationale Regulierung, etwa von der Europäischen Union, um der chinesischen und indischen Herausforderung zu begegnen. Wir brauchen auch nicht mehr nationale Regeln oder Abschottung. Die wichtigste Aufgabe ist es, die Herausforderung durch neue Marktteilnehmer nicht passiv hinzunehmen, sondern aktiv anzunehmen. Und da ist es für Studenten vielleicht gar keine schlechte Idee, Sprachen wie Chinesisch zu lernen…